袁世凱竊奪中華民國臨時大總統(tǒng)職位后，在內(nèi)政方面面臨的最大困難是財政問題。為了 統(tǒng)一政令 、 統(tǒng)一軍令 ，鏟除異己，鎮(zhèn)壓人民，維系北洋軍閥獨(dú)裁政權(quán)，迫切需要向帝國主義貸款。帝國主義也急需在中國物色貸款對象，以便通過貸款保持它們控制中國財政和操縱中國經(jīng)濟(jì)命脈的既得利權(quán)。1912年唐紹儀內(nèi)閣時期，英、美、法、德四國銀行團(tuán)操縱對中國借款，不久俄、日兩國又加入，變成六國銀行團(tuán)。六國銀行團(tuán)對袁世凱政府提出十分苛刻的貸款條件，唐紹儀和財長熊希齡未予承認(rèn)。熊下臺后，周學(xué)熙繼任財長，周也不敢冒天下之大不韙，故與六國，銀行團(tuán)雖經(jīng)多次談判，卻未能最后達(dá)成協(xié)議。1913年3月，美國由于與其他帝國主義發(fā)生矛盾聲明退出六國銀行團(tuán)，故又變成五國銀行團(tuán)。美國打算靠其強(qiáng)大財力另外組成一個新銀行團(tuán)，以與五國銀行團(tuán)競爭，并鼓勵該國銀行向中國便宜投資，這使其它五國頗為恐慌。這本來是袁世凱政府沖破五國銀行團(tuán)封鎖的一個良好機(jī)會，但恰在此時， 宋案 發(fā)生，袁世凱迫切需要籌集發(fā)動鎮(zhèn)壓國民黨的反革命內(nèi)戰(zhàn)的經(jīng)費(fèi)，先于4月10日以擴(kuò)充海軍名義，向奧國秘密借款320萬鎊。又于4月26日，即江蘇都督程德全、民政長應(yīng)德閡公布宋案證據(jù)的同一天，指派國務(wù)總理趙秉鈞、外交總長陸征祥、財政總長周學(xué)熙等，以 善后 為名，與英、法、德、日、俄五國銀行團(tuán)簽訂了《中國政府善后借款合同》21款。合同規(guī)定借款數(shù)目為2500萬鎊，年息5厘，九折售出債券，八四折實(shí)收，期限47年。借款的擔(dān)保有三項(xiàng)：（1）中國鹽務(wù)收入之全數(shù)；（2）關(guān)稅中除應(yīng)付款項(xiàng)（主指庚子賠款）外的余數(shù)；（3）直隸、山東、河南、江蘇四省所指定之中央稅款。對借款的用途也指定為僅能用于以下六項(xiàng)：（1）償還已到期的各種債款，包括1912、1913年到期的庚子賠款、六國銀行墊款、四國銀行墊款、華比銀行借款、五國銀行團(tuán)零星借款，共約570萬鎊。（2）賠償各國因中國革命所受的損失200萬鎊。（3）贖回各省政府所欠五國舊債287萬鎊。（4）各省軍隊解散費(fèi)300萬鎊。（5）1913年4～9月中央政府行政費(fèi)及工事費(fèi)550萬鎊。（6）全國鹽務(wù)整頓費(fèi)200余萬鎊。這次借款除了控制中國財政經(jīng)濟(jì)外，還附加政治性條件：（1）將來以鹽稅擔(dān)保而借款，或與此款相同用途之借款，銀行團(tuán)有優(yōu)先權(quán)。（2）在審計處設(shè)洋稽核員，凡關(guān)于借款款項(xiàng)之領(lǐng)款憑單須有洋稽核員會同簽押，方能核準(zhǔn)。（3）在鹽務(wù)署內(nèi)設(shè)稽核總所，由中國總辦一員、洋員會辦一員共同主管。各鹽區(qū)設(shè)稽核分所，有華經(jīng)理和洋協(xié)理各一人，共同擔(dān)負(fù)征收存儲鹽務(wù)收入之責(zé)任。鹽區(qū)之鹽納稅后，須經(jīng)華、洋經(jīng)、協(xié)理會同簽字后方能放行，鹽務(wù)進(jìn)款存于指定銀行，非有稽核總所總、會辦會同簽字之憑據(jù)，不能提用。借款總數(shù)雖有2500萬鎊，但按八四折實(shí)收，只能收到2100萬鎊，其中又扣除賠款、借款和墊款及鹽務(wù)整頓費(fèi)共1270余萬鎊，實(shí)際到手的只有820萬鎊，不過是借款債面的40%。而47年利息即達(dá)42893597鎊，本利共合67893597鎊。帝國主義不僅通過這次借款獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，而且開了以政治借款操縱中國政局的先例。這次借款條件苛刻，使列強(qiáng)繼海關(guān)之后，又控制了中國主要稅收之一的鹽稅，中國政府提用鹽稅抵還外債后的余額都必須經(jīng)過銀行團(tuán)的核準(zhǔn)。帝國主義通過對鹽稅的管理、對善后借款用途的稽核、對審計工作的干預(yù)，而監(jiān)督和控制中國的財政；又通過監(jiān)督和控制中國財政而操縱中國政局，使北洋政府成為其得心應(yīng)手的工具。
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這次借款不但喪失利權(quán)，而且違法。自民國成立以來，政府所有對外借款均須經(jīng)參議院審議通過方能生效，而這次借款卻未經(jīng)國會正式通過而徑行簽字，僅在簽字后 咨國會請備案 ，故此引起國民黨議員大嘩。參議院議長、國民黨人張繼，副議長、國民黨人王正廷在簽約之前一日得到消息，即以議長資格赴總統(tǒng)府求見袁世凱，意欲阻止大借款簽字，袁托故不見。26日，黃興發(fā)表通電，指出未經(jīng)國會承認(rèn)而擅行借款是違法行徑，并警告袁世凱， 非得人民代表之畫諾 而徑行簽字， 則人心瓦解，大局動搖，乃意計中事 。與此同時，孫中山、胡漢民分別到上海、香港匯豐銀行，要求電阻銀行團(tuán)簽字。孫中山并通電各國銀行團(tuán)，表示反對違法的善后借款。但這一切努力均未能阻止住善后大借款之成立。袁世凱政府采取欺騙手段，于26日深夜至27日凌晨秘密進(jìn)入北京匯豐銀行完成簽字儀式。借款成立后，張繼、王正廷又以議長名義通電全國，憤怒譴責(zé)袁政府違法借款的行徑。通電指出： 政府如此專橫，前之參議院既屢被摧殘，今之國會又遭其蹂躪，不有國會，何言共和？繼等惟有抵死力爭，誓不承認(rèn)。 在國會中也展開激烈斗爭，國民黨占優(yōu)勢的參議院情緒沸騰，由湯漪領(lǐng)銜就借款問題提出質(zhì)問。29日，袁政府僅以一紙咨文答復(fù)參議院，說是此項(xiàng)借款大綱曾于去年12月為參議院所通過，故以借款合同全文咨請查照備案，不須交付國會討論。實(shí)則是1912年9月17日和12月27日財長周學(xué)熙曾向臨時參議院報告大借款的條件及接洽的大致情形，當(dāng)時參議院未表示不同意見，但彼時周學(xué)熙所作報告僅出以 說帖 形式，并非政府的正式咨文，參議院也未形成任何形式的正式?jīng)Q議，大借款簽字更非參議院所知。故參議院接到袁政府答復(fù)咨文后憤慨異常，當(dāng)即作出議決： 對于政府所定中國政府善后借款合同，認(rèn)為未經(jīng)臨時參議院議決，違法簽字，當(dāng)然無效。 5月5日，眾議院討論大借款案，當(dāng)日代理總理段祺瑞出席議會，答復(fù)議員質(zhì)問。段在議員據(jù)理詰責(zé)之下，也不得不承認(rèn) 政府對于此次借款案手續(xù)實(shí)欠妥協(xié) ，但又聲稱，政府 寧愿擔(dān)錯誤之責(zé)任，不愿陷國家于破產(chǎn)之地位 ，要求議員 曲為原諒 。
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國民黨議員谷鐘秀發(fā)表演說，憤怒譴責(zé)袁政府違法行徑，并動議： 政府違法簽約借款，咨謂查照備案，本院決不承認(rèn)。 這一動議獲得眾議院通過。但事后共和黨議員又企圖翻案，以致在5月7日的眾議院會議上發(fā)生國民黨和共和黨議員的激烈爭執(zhí)，會場大亂，幾乎釀成武斗。8日，袁世凱政府又向參、眾兩院發(fā)出咨文，以列強(qiáng)逼債相威脅，要求兩院承認(rèn)大借款。正在商談合并的共和、民主、統(tǒng)一三黨聯(lián)合起來與國民黨作對，致使善后借款案在國會被擱淺。在社會上，革命黨人和輿論界也紛紛口誅筆伐，譴責(zé)袁政府違法借款。黃興和南方國民黨掌握的安徽、江西、湖南、廣東四省都督柏文蔚、李烈鈞、譚延堃、胡漢民以及各省議會也紛紛聯(lián)電抗?fàn)?，指斥袁政府 私借巨款 ， 弁髦議會 ， 以前清專暴所未敢出者，竟見諸民國之政府 。 凡有血?dú)?，孰不發(fā)指毗裂！ 孫中山在借款成立以后，再次與匯豐銀行交涉，要求停止向袁政府交款，同時向歐洲各國政府、議會發(fā)出呼吁： （袁政府）一旦巨款到手，勢必促成悲慘之戰(zhàn)爭 奉懇各國政府人民設(shè)法禁阻銀行團(tuán)，俾不得以巨款借給北京政府 ，要求其取消對袁政府的借款合同。6月，國民黨黨部發(fā)表反對借款的宣言，駁斥了袁世凱所謂大借款已于去年12月獲參議院通過的讕言，表示 但使共和制度一日尚存，則一日不能承認(rèn)此違法簽約之借款 。一時借款案成為激蕩南、北風(fēng)潮的重大事件之一。袁世凱因有重兵在握，又有列強(qiáng)撐腰打氣，已決心發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)消滅國民黨，故對這次事件態(tài)度極為強(qiáng)硬，一方面親自出馬發(fā)表通電進(jìn)行彈壓，指斥國民黨反對借款是 包藏禍心，思借端煽惑，傾陷我四萬萬人民共有之民國 ；并對反對借款的皖、贛、湘、粵四省都督下令嚴(yán)加申斥，指斥他們反對善后借款是 上無道揆，下無法守 ，是 惟恐國之不亡，亡之不速 ，又威脅說，都督是現(xiàn)役軍官， 有絕對服從之必要 ，今四省都督， 似此張皇宣告，熒惑人心，國事更將何賴？ 企圖用一紙申斥命令堵住四都督的嘴。另一方面又指使其軍閥爪牙聯(lián)合大罵國會反對借款是 不顧大體，無理取鬧 ，攻擊國民黨是唯恐世界不亂的 奸人 。進(jìn)步黨于5月底成立后，立即充當(dāng)袁世凱的馬前卒，指責(zé)國民黨反對借款純系一種 別有用心 的 手段 。5月30日，除國民黨四督之外的17省都督和熱河都統(tǒng)（當(dāng)時共22行?。┯衫柙轭I(lǐng)銜致電國會，要求其放棄對袁世凱的斗爭，批準(zhǔn)善后大借款。就這樣，一場反對袁世凱政府違法借款的政治風(fēng)潮被平息了。然而此次風(fēng)潮與 宋案 風(fēng)潮一樣，是資產(chǎn)階級民主勢力同袁世凱為首的封建軍閥獨(dú)裁勢力政治斗爭的反映，同時也是激起反袁的 二次革命 的導(dǎo)火線。當(dāng)違法的善后借款終于得以實(shí)現(xiàn)，國民黨看到一切 法律解決 的希望終成泡影之時，武裝討袁的方針也就不可逆轉(zhuǎn)了
