一、專(zhuān)制集權(quán)推行郡縣
—— 秦朝的政治制度秦兼并六國(guó)后，建立了統(tǒng)一的封建王朝，即中國(guó)歷史上的秦朝。如何統(tǒng)治這個(gè)幅員遼闊、多民族的封建國(guó)家，是秦統(tǒng)一后面臨的主要問(wèn)題。
秦始皇像秦王 嬴政功成業(yè)就，首先令群臣議帝號(hào)。臣僚們誠(chéng)惶誠(chéng)恐，選擇三皇中最尊貴的“泰皇”為帝號(hào)，然而秦王嬴政自以為功業(yè)蓋世，前無(wú)古人，便兼取三皇 五帝的尊稱(chēng)，定帝號(hào)為“皇帝”。又規(guī)定皇帝的命稱(chēng)“制”，令稱(chēng)“詔”，天子自稱(chēng)“朕”。從此皇帝所擁有的獨(dú)斷的權(quán)制，不僅成為定制，而且在形式上也更為完 備。這是秦王嬴政為強(qiáng)化君權(quán)，由皇帝獨(dú)自運(yùn)用權(quán)柄，推行法度的重要步驟。與此同時(shí)，他命令廢除古謚法，避免“子議父，臣議君”，以維護(hù)皇帝的權(quán)威。秦王嬴 政在實(shí)現(xiàn)專(zhuān)制極權(quán)的道路上，終于邁出重要的一步。他自稱(chēng)“始皇帝”，希望把他所開(kāi)創(chuàng)的帝業(yè)世代傳下去。為此，嬴政在統(tǒng)一后的政治體制及其相關(guān)的問(wèn)題上，又 采取了一系列的措施。
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關(guān)于統(tǒng)一后的政治體制問(wèn)題，秦朝內(nèi)部存在著兩種對(duì)立的意見(jiàn)。以丞相王綰為代表的多數(shù)官員，主張?jiān)谘?、齊、楚等地 區(qū)，另設(shè)封國(guó)，立秦始皇諸子為王，以便控制這些邊遠(yuǎn)的地區(qū)。廷尉 李斯對(duì)此表示異議，認(rèn)為周初所封子弟同姓很多，結(jié)果形成諸侯混戰(zhàn)的局面，連周天子也無(wú)法制 止。如今天下統(tǒng)一，他建議在全國(guó)普遍推行郡縣制，用賦稅賞賜諸子功臣，不宜再分封諸侯，以維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一安寧。秦始皇采納李斯的意見(jiàn)，決定全面推行郡縣 制，從而創(chuàng)立了一整套專(zhuān)制主義中央集權(quán)制度。
根據(jù)這種政治體制，秦朝在全國(guó)設(shè)立中央、地方兩級(jí)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，皇帝是最高的統(tǒng)治者。中央的 行政機(jī)構(gòu)設(shè)丞相、太尉和御史大夫，即秦漢常統(tǒng)稱(chēng)為“三公”的高級(jí)官吏。其實(shí)他們的實(shí)際職權(quán)和官階差別很大，也不同于后來(lái)的三公制，而且秦朝是否設(shè)太尉還是 個(gè)疑問(wèn)。它們的職權(quán)及設(shè)置情況如下。
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秦朝分設(shè)左、右丞相，以左為尊。丞相為百官之長(zhǎng)，即最高行政長(zhǎng)官。他們承奉皇帝旨意，輔佐皇帝處 理全國(guó)事務(wù)。秦始皇后期，李斯由廷尉擢為丞相，參與諸多重要決策，丞相職位顯要。李斯本人封為列侯，當(dāng)時(shí)人稱(chēng)之為“君侯”，地位僅次于皇帝。李斯曾感嘆 說(shuō)：“當(dāng)今人臣之位無(wú)居臣上者，可謂富貴極矣。”（《史記·李斯列傳》）這是秦始皇統(tǒng)一以來(lái)丞相權(quán)勢(shì)最盛的時(shí)期，它正折射了君權(quán)之集中。秦二世時(shí)，丞相由 宦者趙高充任，又稱(chēng)中丞相。
據(jù)《漢書(shū)·百官公卿表》載，太尉職掌“武事”，協(xié)助皇帝處理軍務(wù)，是秦所設(shè)職官。但是見(jiàn)于史書(shū)記載的，秦 在統(tǒng)一前夕，只有國(guó)尉之設(shè)，尉繚曾任此職。秦朝建立之后，不僅國(guó)尉職銜消失，也未見(jiàn)設(shè)置太尉。后來(lái)沈約所撰《宋書(shū)·百官志》，以及成書(shū)唐初的《晉書(shū)·職官 志》，在敘述太尉一職建置沿革時(shí)，均不提秦國(guó)或秦朝有太尉之設(shè)。此職或不常設(shè)，故史籍記載甚少。
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秦朝初設(shè)御史大夫，職掌副丞相。其職 權(quán)管轄的范圍，包括監(jiān)察百官，主管圖籍秘書(shū)，督察地方諸郡，接受公卿奏事等，在朝廷中起著特殊的作用。秦朝一些軍國(guó)大事，往往由御史大夫的屬官承辦。秦軍 南征嶺南，負(fù)責(zé)鑿渠轉(zhuǎn)輸軍糧的，就是監(jiān)郡御史祿。秦始皇坑儒，審問(wèn)諸生，辦理案件的，又是御史。御史大夫的官屬，最主要的有御史中丞。上述御史大夫的職 權(quán)，多由中丞具體執(zhí)行。
丞相之下，分設(shè)“九卿”。他們是一些職秩稍低的中央高級(jí)官吏，主要掌管宮廷事務(wù)，或者國(guó)家某項(xiàng)政務(wù)。其分職如下：
奉常，職掌宗廟禮儀，負(fù)責(zé)祭祀之事。秦始皇設(shè)博士官70人，“掌通古今”，特備問(wèn)對(duì)，也歸并在奉常所屬機(jī)構(gòu)中。
郎中令，掌禁中侍衛(wèi)皇帝諸職。趙高在秦二世即位之初，曾任此職，自稱(chēng)居“上位，管中事”（《史記·秦始皇本紀(jì)》）。這是皇帝的近侍之臣，所轄機(jī)構(gòu)龐大，其中以郎官人數(shù)最多。 語(yǔ)文成績(jī)好，書(shū)法少不了，學(xué)書(shū)法，推薦<A http://www.zequeka.cn/miniform/type_3.html>易優(yōu)練字</a>
衛(wèi)尉，主宮廷守衛(wèi)之職，包括宮門(mén)兵禁、屯衛(wèi)宮殿、值宿徼巡等等。如秦朝末年，秦二世在望夷宮齋戒，不僅宮門(mén)有衛(wèi)令統(tǒng)兵防守，而且“周廬（廬舍）設(shè)卒甚謹(jǐn)”（《史記·秦始皇本紀(jì)》），四周由衛(wèi)士警衛(wèi)。
太仆，掌宮廷車(chē)馬?；实鄢鲂?，則主輿駕儀式，出宣詔命。秦朝沿襲古制，分設(shè)車(chē)官、馬官，又置太仆統(tǒng)領(lǐng)。如中車(chē)府令，即主乘輿路車(chē)，趙高曾任此職。
廷尉，職掌刑辟，主刑罰斷獄，是最高司法官。
典客，掌管少數(shù)民族入朝事務(wù)，主持接待、朝覲禮儀，典賓禮是它的主要職責(zé)。
宗正，掌管皇族事務(wù)。
治粟內(nèi)史，主管?chē)?guó)家的財(cái)政，如錢(qián)谷賦稅收入及支出。
少府，主皇室的財(cái)政，管理山海池澤之稅，供給皇室生活所需。其事務(wù)繁雜，機(jī)構(gòu)龐大。
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此外，中央的高級(jí)官吏還有：掌管京師治安的中尉、掌管修建宮室的將作少府、掌管少數(shù)民族事務(wù)的典屬?lài)?guó)等等。所有這些高級(jí)官吏，各自還有一些數(shù)量不等的屬 官、吏員，執(zhí)行各種具體政務(wù)，組成中央龐大的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。他們從丞相到諸大臣，“皆受成事，倚辦于上”（《史記·秦始皇本紀(jì)》），一切政事均由皇帝裁奪。
秦朝的地方行政機(jī)構(gòu)，推行的是郡縣制?？たh制不是秦朝首創(chuàng)。 春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，許多諸侯國(guó)已有郡縣之設(shè)。但是秦朝建立后，郡縣制作為地方行政制度，才開(kāi)始在 全國(guó)普遍推行，其行政機(jī)構(gòu)也更加完善了。當(dāng)時(shí)全國(guó)分為36郡，后來(lái)因邊地陸續(xù)開(kāi)發(fā)，郡的轄區(qū)不斷調(diào)整，全國(guó)郡數(shù)增至40余郡。秦朝的郡大縣小，郡統(tǒng)轄縣， 是地方最高的行政機(jī)構(gòu)?？ぴO(shè)郡守和郡尉，中央另設(shè)監(jiān)御史。
郡守是郡的最高行政長(zhǎng)官，主管一郡的政事，諸如郡內(nèi)的民情風(fēng)俗、農(nóng)桑墾殖、 司法治安、屬縣吏治、兵事軍務(wù)等等。由于郡守負(fù)有治理地方之責(zé)，職重權(quán)大，秦對(duì)郡守的選任相當(dāng)重視。如秦統(tǒng)一前夕，曾以秩位相當(dāng)列卿的內(nèi)史騰出任南郡守， 便是一例。守騰出任之時(shí)，秦在“南郡備警”，則郡守的職司不僅主民事，還負(fù)有軍事方面的重責(zé)。
郡尉協(xié)助郡守，掌管軍事，秩位比郡守稍低。除了掌軍務(wù)之外，有時(shí)郡尉也統(tǒng)兵作戰(zhàn)。秦朝開(kāi)發(fā)嶺南地區(qū)，即由郡尉屠雎將兵擊越人。
監(jiān)御史職掌監(jiān)郡，隸屬于御史中丞，是中央監(jiān)察地方的官員。其職責(zé)及地位特殊，既監(jiān)察地方行政，也執(zhí)行某些重大使命。
此外，京師為都城重地，所在郡縣不設(shè)郡守，另設(shè)內(nèi)史掌治京師，地位相當(dāng)列卿。
郡下分若干縣?？h的行政長(zhǎng)官稱(chēng)縣令，不滿萬(wàn)戶的縣稱(chēng)縣長(zhǎng)，掌管一縣的政務(wù)?？h設(shè)縣尉，主管縣內(nèi)的治安、征發(fā)戍卒等。又設(shè)縣丞，協(xié)助縣令、長(zhǎng)，并掌管司法。在少數(shù)民族聚集的地區(qū)設(shè)“道”，道與縣并行，性質(zhì)同縣的行政機(jī)構(gòu)類(lèi)似。
縣下設(shè)鄉(xiāng)。鄉(xiāng)有三老，掌教化；有嗇夫，主管司法、賦稅；有游徼，管理治安。鄉(xiāng)之下為里，里設(shè)里正，又稱(chēng)里典。里中有什伍的組織。
此外，秦時(shí)還有“亭”的設(shè)置。班固所稱(chēng)“大率十里一亭”（《漢書(shū)·百官公卿表》），指的應(yīng)是按地域距離分設(shè)的。它的職能，主要是維持地方治安，傳遞文書(shū) 等?！巴ぁ痹O(shè)亭長(zhǎng)、求盜等亭吏。秦朝末年， 劉邦以泗水亭長(zhǎng)，為縣送刑徒于驪山，基本與上述職能相符。其隸屬關(guān)系，則更像縣的派出機(jī)構(gòu)，而不屬于鄉(xiāng)管轄。
秦朝的地方行政機(jī)構(gòu)，分為郡、縣兩級(jí)制，它直屬于秦朝中央統(tǒng)轄。郡縣長(zhǎng)吏由中央直接派遣，是中央在地方行使權(quán)力的代表。他們必須執(zhí)行中央旨令，接受中央的監(jiān)督和考核，從而使地方權(quán)力集中于中央。
隨著上述政治制度的推行，秦朝關(guān)于官吏的選任、考課、賜爵、秩俸等，也有一整套相應(yīng)的制度。
在官吏選任方面，秦朝沿襲 商鞅變法以來(lái)的制度，廢除世卿世祿制，實(shí)行“以功授官”的封建官僚制。在這種制度下，以軍功授官是選任官吏的主要途徑，一些在 統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)中立有軍功，或者有特殊貢獻(xiàn)的人員，秦始皇相繼授予各種不同的官職。對(duì)高級(jí)武官的任用，有的尊寵倍加，甚至成為幾代人相襲的官職。秦將蒙恬及其父 祖，還有 王翦和他的子孫，都是三代相襲為高級(jí)將領(lǐng)。 司馬遷稱(chēng)“王氏、蒙氏功為多，名施于后世”（《史記· 白起王翦列傳》）。顯赫的軍功不僅是仕進(jìn)的階梯， 又是子孫襲封為武官的條件。從“蒙恬因家世得為秦將”來(lái)看（《史記·蒙恬列傳》），秦朝武官世職的現(xiàn)象，顯然屬于“恩蔭”之類(lèi)的封賜。
然而，隨著國(guó)家的統(tǒng)一，頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)減少了，以軍功選官的辦法，已不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的要求。尤其秦朝加強(qiáng)中央集權(quán)的各項(xiàng)措施相繼推行，全國(guó)政事日益增 多，國(guó)家各級(jí)機(jī)構(gòu)需要各種人才，因此其他的選官途徑也同時(shí)并行。如征聘士人從政，或從低級(jí)吏員中征舉人才，就是其中一種。前者如秦始皇時(shí)期，叔孫通“以文 學(xué)征”（《史記·劉敬叔孫通列傳》），待詔于博士中；后者如 蕭何以郡卒史考課第一，監(jiān)御史擬入奏朝廷征用蕭何。這類(lèi)征召性質(zhì)的選官，被征之士去從可以抉 擇，如蕭何即不應(yīng)召。
對(duì)于低級(jí)官吏的選任，秦朝實(shí)行由地方推舉的辦法?！妒酚洝せ搓幒盍袀鳌份d： 韓信“始為布衣時(shí)，貧無(wú)行，不得推擇 為吏”。這種選官方式，不僅要受財(cái)產(chǎn)、品行、年齡等條件的限制，而且被推舉者還要經(jīng)過(guò)試職，才可以正式任用。劉邦在秦朝時(shí)，“及壯，試為吏”（《史記·高 祖本紀(jì)》），即經(jīng)過(guò)試職，而后被任命為泗水亭長(zhǎng)。
此外，盛行于秦昭王時(shí)期的任舉制，或稱(chēng)保舉，大約秦統(tǒng)一初期還在實(shí)行。這是由官吏薦 舉人才，并作擔(dān)保，官府加以任用的選官方式。如秦王嬴政時(shí)期，李斯入秦，就是由 呂不韋保任為郎的。但是，如果保舉違制，或所任不當(dāng)，保舉者將受到懲罰。云 夢(mèng)秦簡(jiǎn)《秦律雜抄·除吏律》規(guī)定，如保舉曾被撤職永不敘用的人為吏，罰二甲?！冻茏勇伞芬?guī)定，如保舉弟子不當(dāng)者，則耐為候，即處以剃去須鬢的耐刑，罰做 伺望敵情的刑徒。
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